司局长访谈 | 李天威：加强基层环境应急能力，防控突发环境事件

生态环境部生态环境应急指挥领导小组办公室主任李天威介绍，尾矿库泄漏事故、化工企业泄漏火灾爆炸事故、危险化学品交通运输事故等是突发环境事件的重要诱因；近几年发生的重大突发环境事件均为水污染事件；必须强化基层环境应急能力。

近日，生态环境部印发《关于加强地方生态环境部门突发环境事件应急能力建设的指导意见》（下称《意见》），《意见》针对应急保障、应急准备、响应时效三个环节对地方提出十项具体任务。《意见》出台历时三年，生态环境部表示，《意见》对做好今后一个时期突发环境事件应急管理工作具有重要的现实意义和深远的历史意义。

近十年来，全国突发环境事件数量由每年700余起下降至300余起，最近几年都在200起左右，其中重大突发环境事件每年2起左右，较大突发环境事件每年10起左右。一批重大敏感事件，如2015年天津港爆炸事故、2019年江苏盐城响水爆炸事故、2020年黑龙江伊春鹿鸣矿业尾矿库泄漏事故等次生的突发环境事件，在事故处置过程中也暴露出地方应对能力存在明显不足和短板，突发环境事件应急能力亟待提升。

“当前，一般的突发环境事件地方可以应对，但重大敏感事件还需要国家队‘出手’。”生态环境部生态环境应急指挥领导小组办公室主任李天威向财新表示。自出任这一职务以来，李天威调研了中国东西南北中所有片区，这更加深了他的这种想法——必须强化基层环境应急能力。

他告诉财新，目前，全国不少市县没有设专职环境应急机构。同时，地方环境应急人员变动频繁，约50%的人员从事应急工作不足两年，约66%的人员从未参与过现场应急处置。今年，他在调研水源地突发环境事件应急工作时发现，有的重点水源地上游县连一般性环境应急物资储备都没有，如果发生突发环境事件，临时调配难度很大。

当前中国突发环境事件的整体应急水平如何？为何只有十条要求的《意见》出台会历时三年？哪类事件是环境应急中最怕遭遇的棘手类型？近日，财新对话李天威。他逐一作了阐释，并表示基层环境应急准备充分是防控突发环境事件的根本保障。针对化工园区等重点风险源，生态环境部将开展化工园区突发水污染事件“一园一策一图”试点工作，围绕着污染物不出园区、不进入下游敏感水体，在高风险化工园区构建三级防控体系。目前，生态环境部正在对已经申报试点的近50个园区进行遴选。

2020年，黑龙江伊春鹿鸣矿业“3·28”尾矿库泄漏事件处置中，工作组在兰西老桥附近构筑溶药池。（生态环境部供图）

问：《意见》出台的背景是什么，如何看待地方生态环境部门在应对突发环境事件中的角色和价值？

李天威：突发环境事件具有很强的不确定性。突发环境事件发现得越早、介入得越早、处理得越早，事件造成的后果就越小。地方生态环境部门往往最早获悉事件信息，是环境应急的最前哨，其应急能力高低直接关系到能否第一时间控制事态、能否最大限度减少危害。

《意见》针对应急保障、应急准备、响应时效三个环节对地方提出十项具体任务。我们对《意见》本身的基本考虑就是：简单、管用、好操作。《意见》里面说的都是最基本、很具体的要求，而这些恰恰是突发环境事件应急应该做、也必须做好的。确保事件发生后，能第一时间发现，能第一时间到现场，能第一时间采取有效处理措施。《意见》的内容就十条，不是非常多，但是这个文件已经磨了三年。

问：为什么磨这么久？这中间会有一些不同的意见或者冲突的地方？

李天威：省市县三级生态环境部门在突发环境事件应急这件事上各是什么样的定位，在这个定位下应该加强哪些能力，近几年对能力建设的认识在不断深化。

你研究文件会发现，《意见》中很多条款都是要求省一级做实，而不是把任务直接派到市县。《意见》中明确，按照重大敏感突发环境事件应急省级统筹、市级落实、县级协同的工作原则，由省级生态环境部门明确承担突发环境事件应急工作的机构及人员；由省级生态环境部门依托系统所属的监测、执法、科研机构以及高校、科研院所等建设突发环境事件应急技术支撑队伍；由省级生态环境部门制定环境应急人员的年度演练和培训计划；由省级生态环境部门统筹组织本地区突发环境事件应急监测工作；由省级生态环境部门统筹建设本地区突发环境事件应急物资储备体系，优化储备布点并进行调配使用。

问：对市县两级生态环境部门的突发环境事件应急要求是怎样的？

李天威：中国地域广大，南北东西的差距非常大，特别是到县一级，一些地方确实没有能力进行应急处置。比如说应急监测，我们中西部有些地方县里没有应急监测能力。而且，应急监测和常规监测不同，首先要求快，二是监测对象可能不再是那些常规指标，需要对一些特殊因子进行监测，有的基层可能就没这种能力。

之所以说基层重要，因为基层能第一时间作出反应。我们希望事件发生时，地方能第一时间把基础的活干了。首先，出了事能马上知道，知道了能第一时间到现场，能采取第一手措施。比如说对突发水污染事件，能在第一时间把污染源截住，能及时监测到污染物跑到哪里，能知道泄漏时间、泄漏量。现在很多地方生态环境部门负责人都知道，突发环境事件发生后，先把企业的雨排口堵上，然后下游能筑坝的地方先筑坝，把能拦住的污染物先拦下。

当然，地方突发环境事件应急能力的提升需要时间。目前，一般的突发环境事件地方多数可以应对，但重大敏感环境事件现在还需要国家队“出手”。我们希望通过能力提升，逐步把地方环境应急做强，相当部分地方逐渐都能独立处置较大敏感突发环境事件。

问：按照突发环境事件分级，什么级别的事件生态环境部会进行响应？

李天威：法律规定地方是环境应急的主体。按照《国家突发环境事件应急预案》，县级以上地方政府负责本行政区域内的突发环境事件应对工作，对于跨行政区域的突发环境事件，由各有关行政区域政府共同负责，或由有关行政区域共同的上一级地方政府负责。所以基本上都是省以下响应，生态环境部负责重特大突发环境事件应对的指导协调和环境应急的日常监督管理工作。在实际工作中，对可能发展成为重特大级别的突发环境事件，生态环境部都第一时间派出工作组和专家赶赴现场指导应急处置。

生态环境部常备三支环境应急队伍，以环境应急与事故调查中心为主体，中国环境监测总站、生态环境部生态环境应急研究所、中国环境科学研究院以及各流域海域生态环境监督管理局、区域督察局等单位共同参与，这是环境应急的“国家队”，具备同时应对三起重大以上突发环境事件的能力。

问：如何评价现阶段中国突发环境事件管理水平？

李天威：在党中央、国务院的高度重视下，近年来，全国突发环境事件应急工作取得显著成效，重大敏感突发环境事件全部得到妥善处置。但是在处置过程中，也多次暴露出地方应对能力特别是生态环境部门应急能力存在明显不足和短板，环境应急能力亟待提升。

目前，基层能力较弱，应急物资储备也有短板。今年，我们在调研水源地突发环境事件应急工作时发现，有的重点水源地上游县连一般性环境应急物资储备都没有，如果发生突发环境事件，临时调配难度很大。同时，地方环境应急人员变动频繁，约50%的人员从事应急工作不足两年，约66%的人员从未参与过现场应急处置。

近些年，一些重大敏感突发环境事件均得到妥善处置，但这不能代表整体环境应急水平有多高，基础物资储备有多好，人员素质能力有多强。这些重大敏感事件的成功处置，靠的是集中力量办大事的体制，“国家队”出手，省市县齐动员。但我们不能老依靠这种办法，要把地方的能力提升上去。基层不强，就永远时时放心不下，东部发生突发环境事件我们就往东跑，西边出事了我们又跑到西边。从事环境应急工作以后，我调研了东西南北中所有片区，更加深我的这种想法，必须强化基层环境应急能力。

问：每年全国突发环境事件大概是什么样的量级？主要分布在哪里？

李天威：近10年来（2013—2022年），全国突发环境事件数量由每年700余起下降至300余起，最近几年都在200起左右，其中重大突发环境事件大概每年2起左右，较大突发环境事件每年10起左右，突发环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变。

其中，中东部突发环境事件数量较多，主要与化工企业的产业布局有关。西南部事件数量较多主要与交通运输事故有关，另外还有历史遗留问题，如尾矿库泄漏等。

问：突发环境事件的主要诱因与污染类型有哪些？占比最高的是哪一类？

李天威：从事件起因看，生产安全和交通运输事故是突发环境事件的主要诱因，尾矿库泄漏事故、化工企业泄漏火灾爆炸事故、危险化学品交通运输事故等是突发环境事件的重要诱因。另外，极端天气和地震等自然灾害也容易次生突发环境事件，且通常与生产安全、污染排放、历史遗留等其他因素耦合叠加，风险防范和应急处置难度较大。

从污染类型看，当前突发水污染事件占比最高，特别是一些事件威胁饮用水水源地安全，类型多、风险高。“十三五”期间，生态环境部直接调度的突发环境事件中约83%涉及水污染，且近几年发生的重大突发环境事件均为水污染事件，涉及的污染物类型复杂多样，包括重金属、石油类、典型致嗅物质等，对水源地安全造成严重威胁。

问：突发环境事件中的污染物，包括新污染物如何识别处置？

李天威：我们现在更关注的还是生产安全、交通事故引发的环境事故中常见的污染物，包括石油类，像苯酚苯系物都是经常运输的。针对重金属、石油类、苯系物、酚类等突发水污染事件常见污染物，我们组织编制了《突发水环境污染事件应急处置技术工具包》，这里包括3大类通用应急处置技术、25种典型污染物处置方式、3类应急处置工程设施和5种典型场景应急处置要点，都是从近年环境应急工作的实践中总结出来的，为今后突发环境事件处置做一些准备。

问：近年来干旱、暴雨、高温热浪等极端天气事件频发，会否对环境应急造成新的压力？

李天威：这也是一个潜在的重大风险因素。2020年7月，暴雨引发的山体滑坡导致遵义中石化西南成品油管道约20吨柴油泄漏，造成贵州、重庆跨省水污染。2021年7月，郑州特大暴雨引发了多起环境事件，包括电解铝厂爆炸等。此外，2021年嘉陵江甘陕川交界的污染与干旱有关，事发时嘉陵江的水量比常年减少了30%，企业日常排放量增加与环境容量变小叠加，导致下游水质超标。

这些年，各地应对极端天气事件、地震等自然灾害的风险防范意识都在加强。灾害发生时，各个部门各个系统也都有预案，包括环境应急。比如地震发生时，我们会去调度地方，看看污水处理厂有没有问题，自动监测预警的体系有没有受影响，包括水源地周边、河流上下游的一些风险点，比如化工厂有没有问题，这些年这些方面的能力相对都在提升。

问：突发环境事件敏感度高，特别是当信息不对称时易引发群体性事件，如何去避免或更好地处理？

李天威：突发环境事件往往关系人民群众的切身利益，社会关注度极高。如何以适当方式将事件信息有效地传达给公众，是值得深入研究的重要课题。首先，你得知道群众关心的是什么，你的监测数据是否和群众的感受相符，按照以往经验，信息公开要重点做好三个方面。一是注重速度，要第一时间发布权威准确信息，权威信息要跑得比谣言快，才能打消公众疑虑。二是不回避热度，特别是针对公众关注的问题主动答疑释惑，不能牛头不对马嘴或者指望一拖了事。三是讲求温度，在实事求是的基础上，以公众能听明白的方式传达信息。按照《突发事件应对法》等规定，地方政府是信息公开的主体。生态环境部在指导处置重大突发环境事件时，都对地方提出了信息发布的明确要求。对社会关注度非常高的事件，生态环境部在派出工作组的同时，还邀请媒体记者到现场采访，组织专家解读答疑等，地方也每日公开处置进展，起到了很好的效果。

问：在突发环境事件里最棘手的状况是什么？如何处置？

李天威：流域突发水污染事件防范难度大，事件原因复杂多样，污染来源点多面广，扩散速度快，污染物进入河道等水体后难以控制，经常面临地势险峻、水文条件复杂等状况，处置起来十分困难。

同时，流域突发水污染事件易污染水源地等敏感目标。这时，如果是一般性的污染物，可能只涉及达标问题，但如果污染物是重金属，或者有毒有害化学物质，再叠加对水源地造成影响就更吓人了。所以，从敏感目标来说，水源地是我们的重点保护对象。

这些年，在梳理突发水污染事件主要特点和历次事件处置经验的基础上，我们总结提炼形成“以空间换时间”的突发水污染事件应急处置思路。目前，正在全国以县级以上水源地为重点全面推动重点河流“一河一策一图”。此外，针对跨流域突发水污染事件存在的上下游协作制度不完善、上下游责任不明确、技术基础保障不到位等问题，2020年生态环境部、水利部联合印发《跨省流域上下游突发水污染事件联防联控指导意见》，指导上下游地方政府建立跨省流域突发水污染事件联防联控机制。目前，全国所有省份均与周边地区签订联防联控合作协议。

问：“以空间换时间”怎么理解？

李天威：这是当年处置河南南阳淇河污染事件的过程中提出来的。水污染事件发生时，往往是大量的污染物突然就来了，时间上没有缓冲余地。你只能看着它，每秒1米，2米，这样往下走。如果我们有合适的空间，让事件产生的这种突然而来的污染缓冲一下，把它截流下来，给你时间去处置，或者有闸坝、桥梁、沟渠等空间点位可以利用，实施物理、化学处置措施，就可以不影响我们需要保护的目标，这就是“以空间换时间”。

“以空间换时间”，其实是这些年工作实践总结出来的经验，在处置淇河事件时提出了更明确的思路。2018年1月，河南省南阳市淇河发生水污染事件，威胁下游水质安全。当时我们是在淇河上紧急修建了一处水坝，然后把高污染的水团截在坝前，为后续处置赢得了宝贵的时间。但这些可供应急处置的空间、点位，如果都等出了事故临时去找可能来不及，我们需要提前主动地去做一些应急准备。

我们提前把一些河流上可储存受污染水体，以及便于实施截流、引流、投药等处置措施的空间设施找出来，画到一张图上，每条重点河流都有一张图，这张图告诉你哪里可以引流截流，哪有闸坝坑塘沟渠，出事时哪有可以用的设施，所以我们也把这个思路的具体实践叫“一河一策一图”。2021年，《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确要求完成重点河流突发水污染事件“一河一策一图”全覆盖。在这次出台的《意见》中，也专门单列两条，就深化“一河（园）一策一图”和健全应急联动机制提出了进一步要求，推动突发水污染事件应急能力提升。

问：如何确定重点河流并选取点位？

李天威：重点河流主要涉及水源地、自然保护区、居民区等这些敏感点。比如说上下游都有水源地，涉及城镇居民饮用水，或者流经自然保护区，把这些河流找出来。然后把这条河流上以及支流上可用的空间设施点位找出来标好。同时，看风险源在哪里，比如在靠近化工企业、运输通道，或者尾矿库这样的地方因地制宜、布设点位，做一些空间设施的设计。“十四五”期间全国一共列出2515条重点河流要做“一河一策一图”，现在已经完成1738条。

在这个基础上，我们今年又开始开展“一园一策一图”试点工作。园指的是石化化工园区。针对这种重点风险源的“一园一策一图”，我们从构建突发事件防御体系着手，在一些高风险的化工园区内构建多级防控体系：围绕着污染不出企业，在发生事故时，利用厂区内围堰、雨污管网、闸阀和应急池等空间设施控制污水；围绕着污染不出园区，首先是利用园区内的企业到企业间、企业到园区间的应急空间与设施，比如园区污水处理厂、园区公共应急池、雨污管网、闸阀及井口等控制污水。同时就是依托园区内一些河道、闸坝、临时筑坝点等，再构建一层防控体系，避免污水对园区外的水体特别是园区下游相邻的水源地等敏感目标造成影响。

问：目前全国有多少个化工园区，主要在哪里？都要求做“一园一策一图”么？

李天威：全国大概有600多个化工园区，这些年分布有一些变化，但主要还是在东部地区。“一园一策一图”今年开始做试点，重点也在东南部，比如江苏、山东、浙江、广东等地，目前已经有近50个申报试点，我们正在遴选。试点阶段，我们不主张园区或者企业大量的投入去建这套防控体系，而是依托现有的设施，进行适当改造。近年来一些新建园区基础较好，这些园区只要稍微的改造一下，就能提升到一定的水平。比如上海化学工业区、连云港化工园区等，都有这套应急体系。因为大部分都是针对突发水污染事件，所以“一园一策一图”和“一河一策一图”类似，都遵循“以空间换时间”的理念。

问：环境应急工作和日常环境工作不同，就是它永远面对的是不确定。如何看待这种不确定性？

李天威：尽管突发环境事件应急管理工作是一种非常态，但还是有规律的。以底线思维做好各方面准备，以确定性应对不确定性。我们经常说环境应急五个“在哪里”要清楚。第一个是事件在哪里，发生了什么样的事，是化工厂爆炸还是交通事故？第二个是污染物在哪里，是什么污染物，事件发生后跑到哪了？第三个是敏感目标在哪里，是水源地还是居民区，需要保护谁，我们要非常清楚；第四个是支撑和保障在哪里，监测在哪里，应急物资在哪里，都得布置下去；第五个是我们的人在哪里，哪些地方需要我们的人去严防死守，我们得看得住。突发水污染事件，可能是几百公里的河段，关键点、重要的环节都得有人盯着。

问：有人说环境应急是环境战争里的“拆弹部队”，你怎么看？

李天威：突发环境事件应急是急难险重任务。我们对自己的基本定位是，“平时”我们是“打更人”，全员全年全时段做好应急值守；“战时”就是一颗螺丝钉，拧到哪里就得在那里钉住了。突发环境事件应急，现场有很多过程都是想象不到的，比方说那年黑龙江伊春鹿鸣矿业尾矿库泄漏事故，我们沿河设了好多应急处置点，每个点都得有人盯着。河边零下十几度，穿着羽绒服外面还得套着棉大衣，有好多人都是整夜守在那里的。当时有一个应急处置点因为突然停电跑了一股污水，后来又费了很大劲才把它截住。所以环境应急就是守底线，守底线的事你得有那种精神，就得把它钉住了，你这个扣就不能秃噜了。我们要求不管是平常还是节假日，只要有事需要去现场你得立马能走，所以大部分同志都有一只小行李箱放在办公室，而且不处理完你不能回来。

问：未来一段时间，你最期望推动的工作是什么？

李天威：不断加强基础能力。环境应急的制度基础，人员、物资、技术的储备，都需要不断提升。包括我们正在织的突发环境事件环境应急准备的两张网，“一河一策一图”“一园一策一图”都是为了提升环境应急准备。基层环境应急准备扎实是防控突发环境事件的根本保障。今年我们最大的希望还是《意见》能落地，我前面也讲了，基本的要求不高，但是如果全国各地、省市县各级都做到了，比如说到县这一级都有人管，有人负责这个事情，有明确的职责，平常他也得真管，这就有最基本的保障了。